O mundo vive um momento de franca expansão militar. Dados do Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), tradicional “think tank” dedicado a estudos do setor, indicam que o gasto militar global aumentou 3,7% em termos reais em 2022, alcançando um recorde histórico de 2,2 trilhões de dólares. O aumento na década de 2013 a 2022 foi de 19%, com curva ascendente ininterrupta desde 2015. A guerra da Ucrânia certamente foi um dos motores do aumento no último ano medido, mas não foi o fator isolado. Há uma tendência mais ampla, ligada ao fenômeno do nacionalismo crescente observado em diversos países e mesmo à pandemia, que fortaleceu Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)o sentimento protecionista.
O Brasil não foge à tendência. Reflexo disso está no Novo PAC, anunciado com estrondo há algumas semanas, e que tem relevante porção de seus valores alocada para contratações bélicas. Há 52,8 bilhões de reais para o eixo denominado “inovação para a indústria da defesa” (boa parte, verdade, composta por contratações feitas há anos e ainda em execução, mas o número continua expressivo). Todavia, a lógica por trás da decisão estratégica de incrementar o poderio militar brasileiro foge em parte do que move outras nações, como conflitos geopolíticos ou religiosos atuais ou iminentes, e inclui objetivos bastante particulares. Destaca-se a necessidade de reverter a preocupante destruição da Amazônia, compromisso abraçado como prioritário pelo governo Lula perante a comunidade internacional, e que requer investimentos em tecnologia de ponta.
Há, portanto, objetivos de indiscutível relevância. O êxito na execução dessas políticas públicas de defesa passa, entre outros fatores, pela forma como serão feitas as contratações. Nesse aspecto, as contratações em defesa mundo afora buscam atender não somente ao objetivo primordial de suprir a demanda primária por equipamentos ou serviços, abrigando também funções paralelas. As contratações comumente são associadas a medidas compensatórias devidas pelos contratados, que podem tomar a forma de obrigações de investimento, produção local e transferência de tecnologia. As chamadas contratações offset são praticadas por quase todos os países em desenvolvimento. O próprio Agreement on Government Procurement (GPA), que como regra geral proíbe países signatários de estipularem compensações em suas compras governamentais internacionais, prevê as aquisições de defesa por países em desenvolvimento como uma das exceções (artigo III).
No Brasil, as exigências de “offset” fazem parte da política governamental de aquisição militar desde os anos 1970, inauguradas com a aquisição das aeronaves Xavante pelo Ministério da Aeronáutica, que previram transferência tecnológica para a recém-criada estatal Embraer. Em 2012 o tema ganhou disciplina expressa pela Lei nº 12.598/2012, que cuida das contratações de produtos e de sistemas de defesa, ao prever como regra geral o estabelecimento de acordos de compensação tecnológica, industrial e comercial para importações dessa natureza. Recentemente, o Ministério da Defesa publicou a nova Política de Compensação Tecnológica, Industrial e Comercial de Defesa – PComTIC Defesa (Portaria GM-MD nº 3.990, de 3 de agosto de 2023), que determinou a obrigação de fixação de acordos de cooperação para todas as importações de produtos de defesa com valores superiores a 50 milhões de dólares, dispensável somente em caso de impossibilidade comprovada.
No Novo PAC, confere-se expressamente esse objetivo às contratações públicas militares, que devem buscar “gerar empregos e fomentar a neoindustrialização”. Reforça-se com isso a função paralela incorporada pelas Forças Armadas brasileiras nas últimas décadas: tais órgãos deixam de ter papel puramente de proteção territorial e de garantia da paz e da ordem, para se tornarem agentes de desenvolvimento tecnológico e promotores de crescimento econômico, fortalecendo a base industrial pelo uso do poder de compras.
Contudo, há importantes aprendizados de experiências anteriores que podem ajudar na execução mais inteligente dessa política. O ponto mais relevante refere-se ao risco de obsolescência tecnológica, por serem contratos de longo prazo envolvendo tecnologias que evoluem com rapidez. É importante garantir um processo de transferência ágil, que permita não somente ao país fazer bom uso dos benefícios da compensação contratada, mas que dê condições para que a tecnologia seja aprimorada e expandida de forma autônoma. Além disso, a escolha de compensações deve focar a adicionalidade, incrementando a situação atual de nossa base industrial, atacando suas fragilidades. Devem-se evitar os erros comuns em políticas de conteúdo local, que elegem alvos equivocados, sem respeitar as vocações industriais do país, terminando por aumentar a dependência externa. Por fim, para maior fomento da indústria local, as Forças Armadas podem se socorrer dos mecanismos de tratamento preferencial previstos pela Lei nº 12.598/2012 às Empresas Estratégicas de Defesa, expressamente reconhecidas como “essenciais para a promoção do desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro e fundamentais para a preservação da segurança e da defesa nacional contra ameaças externas”.
O Novo PAC é sem dúvida um bom momento para reflexão sobre a melhor política industrial para o setor de defesa. A inteligência estratégica nas compensações buscadas será determinante para gerar empregos, modernizar a cadeia produtiva e, ao final, melhor equipar o Brasil para a proteção dos interesses nacionais.
José Augusto Dias de Castro, sócio na área de Direito Administrativo e Projetos Governamentais de TozziniFreire Advogados
Jun Oyafuso Makuta, sócio na área de Defesa e Aeroespacial de TozziniFreire Advogados
